推进新型工业化长株潭三市调研报告

九三学社湖南省委

发布时间：2006-05-30

2007年3月到5月，由省政协阳宝华副主席、王汀明副主席分别带领部分省政协常委、专家学者，考察了长沙、株洲、湘潭3市，与3个市党委、政府、政协以及政府部门、典型企业负责人进行了深入座谈，考察组还深入到我省“双百”工程的10个项目进行了实地考察。根据调研获得的情况，参加调研的省政协常委、省直部门负责人、专家、学者进行了多次研讨，对三市以及我省加快实施“双百工程”，加速推进新型工业化进程进行了深入剖析，提出了许多有益的建议。本报告就是综合各方意见形成调研成果。

    一、长株潭三市取得的成绩及经验

    （一）推进新型工业化的战略思路已基本形成

近年来，我省全面树立推进新型工业化的理念，着力推进工业强省战略，工业发展的思路清晰、政策有效、措施有力，工业总量持续增长，工业化进程加快。2006年，省九次党代会作出了“把加速推进新型工业化作为富民强省第一推动力”的重大决策，2007年2月我省出台了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加速推进新型工业化进程的若干意见》，《意见》提出实施“双百工程”，进一步加强工业重点项目建设，培育壮大新型工业化“旗舰”企业，加速推进新型工业化进程的总体要求。4月省委常委会又专题研究推进我省生产性服务业发展问题。这一系列重大战略部署可以精辟的概括为“三基一化”，即加强基础设施、基础产业、基础工作，以新型工业化带动湖南经济社会又好又快发展。全省上下积极响应省委、省政府的号召，长株潭三市党委、政府都把推进新型工业化进程摆在工作的重中之重，专题研究落实省委省政府重大战略部署。其中，“双百”工程起到了带动和示范作用，围绕“双百”工程，长株潭三市根据实际情况制定新型工业化战略，在改革上有新思路，发展中有新策略，工作中有新举措。从调研的总体情况分析，各地在具体实施战略的措施主要包括以下几个方面：

一是深化国企改革，创新体制机制；

二是推进产业集群，做大经济总量；

三是促进技术创新，转变增长方式；

四是加强技改投入，培植发展后劲；

五是加强园区建设，打造发展平台；

六是发展节约经济，提高发展质量；

七是切实优化服务，改善发展环境。

（二）推进新型工业化、实施工业强省战略的成效开始显现

以“双百工程”为切入点推进湖南新型工业化进程，是在准确把握湖南工业化现状基础上作出的科学决策。这既是对湖南处于工业化发展中期起步阶段这一发展起点和基础的清醒认识，湖南自然矿产资源丰富，拥有丰富的劳动力资源，但开放性不足，资本流动不活跃。特别是在知识经济时代，人才、管理、信息等现代生产要素没有得到较好的发育。结合省经委编制的《湖南省推进新型工业化‘双百工程’项目表》分析，长株潭新型工业化取得如下几方面的成效。

1、工业经济结构进一步优化，对财政的贡献率提高；

2、国企改革取得阶段性成果，传统企业逐步向现代企业转变；

3、产业集聚度逐步提高，产业集群化发展基础形成；

4、大项目投资增速加快，产业布局形成地域特色；

5、加大了技改研发投入，企业自主创新意识增强；

6、节能减排已成共识，发展循环经济、节约型经济自觉性增强。

    二、存在的主要问题

从推进新型工业化的要求看，工业基础相对薄弱。首先，从湖南工业化现状分析看，以2006年湖南省统计数据为基准，从人均国内生产总值、产业结构、就业结构、城市化水平、消费结构、工业内部结构等方面，按照国际通行的工业化指标测算，湖南目前工业化水平处在工业化发展中期起步阶段。因此，与工业化水平较高地区比较，有以下主要的不足：

一是产业结构层次偏低，工业产业素质相对较差。据2006统计数据，湖南三次产业比是17.8：41.7：40.5，全国平均水平是11.8：48.7：39.5。一产占GDP比重偏高，二产占GDP比重偏低。第二产业内部技术水平比较低，自主创新的核心技术少，整体竞争力不强。而像冶金有色、化工造纸、轻纺建材等以资源依赖型产业依然是支柱性产业。这意味着工业产业“三高一低”现象即高能源消耗、高污染、高排放、低效益依然比较严重。虽然产业结构的整体能源消耗强度和污染强度在下降，但能源消耗总量和污染排放总量仍在增加，能源节约和环保形势依然严峻。工业产业发展仍然处在价值链的低端，主要集中在低附加价值的非核心部件制造和劳动密集的装配环节中。工业产业对就业的带动作用下降。

二是企业规模小，产业配套性较差，综合实力不强。“龙头”企业数量少，单体规模小，对产业的带动力小。以长沙为例，2005年全市特大型企业仅一家，年产值过5亿元的企业也仅有6家，独立核算企业平均产值和资本金分别比全国平均水平低47%和50%。产业的本地配套性差、产业链比较短，且处于产业链中、低端环节的多，处于产业链高端环节的少，对经济的贡献率低。

三是产业创新能力不强，效益偏低。固定资产投资效益持续走低。以长沙为例，1992年长沙市固定资产投资与国内生产总值之比为1：5.56，到2000年固定资产投资与国内生产总值之比变成1：4.64，到2003年，固定资产投资与国内生产总值比值变为1：2.65，投资效益进一步下降。

我们在调研中，着重考察各级党委、政府在推进新型工业化进程中和在落实“双百工程”的过程中的工作思路、制定政策、执行和落实政策方面存在的问题，主要有以下几个方面：

1、在统一认识，形成合力上存在一定差距

各地贯彻执行省委、省政府战略部署上理解不一，各地落实推进力度和进度差别大。各级领导对中央宏观调控政策执行的严肃性和紧迫性认识不够。工作思路比较单一，工作措施成效不理想。习惯于用行政手段推动工作，政策的制定、行政的方法和方式，更多地沿用传统的手法，体制惯性没有得到有效的纠正。

像一些经济性指标是有周期性的，像节能减排任务就有个滞后性；一些指标是有地域性的，像湘西地区就不能把追求工业化增长率作为主要任务。当前，还有一个比较突出的现象就是党委政府在推进新型工业化进程中，没有充分调动法律、政策、舆论和民众的作用，包括充分发挥人大、政协的监督作用。新型工业化不是我省工业化的自然进化阶段，也不符合企业利益最大化目标。这是一个政府从长远和全局出发，加强宏观调控，对经济实施积极干预和引导的过程，也是政府对企业的外部性和社会责任缺失的市场失灵的矫正。这就需要调动全社会的力量参与，监督和评价政府的执行力和对企业施加社会压力。而在推进新型工业化的进程中，现状是领导的政治热情很高，在务虚层面上动作很快；企业调子也很高，但是在实际行动中等待观望的多；民众的热情也很高，但只是看热闹的旁观者，尤其是走新型工业化的主要依靠力量工人阶级的参与积极性没有调动起来。因此，我们看到场面很热闹，实效不尽如人意。

2、优惠政策似空中楼阁，难以落地生根。对企业来说，一些政府的优惠政策措施好象“鸡肋”，关键问题在于政策难以兑现。一是手续繁多，周期长。争取一个政府部门的技改、贴息贷款、扶持资金，需要花费大量的人力和时间进行攻关，污染了社会风气，也导致了腐败盛行。二是僧多粥少，撒胡椒面一样，不能解决什么大问题。三是一些政府出台的优惠政策，有些被政府部门和执行者给“贪污”、“截流”了，部分企业反映一些税收抵扣优惠海关不认可。四是有优惠政策企业不知情，在调研中，一些企业反映对政府的税收减免、抵扣看不到文件，也没有人告知。

3、驾御市场能力不强，对新型工业化规律把握不够。产业政策要紧紧依赖本地的生产要素、资源禀斌。新型工业化是个系统工程，是长远发展战略，做好统筹协调工作就显得尤为重要。在落实省委、省政府加快推进新型工业化进程的部署时，一些地方就把工业化的一套搬过来。在落实省委、省政府“双百工程”过程中，一些地方编制了本地的重点项目工程，精力集中在项目、企业、园区。并且就是抓已经成效明显的项目，忽视了产业链的培育，生产性服务业的培育，导致了就项目抓项目、就产业抓产业的工作思路和方法普遍存在。并且有一种普遍的趋势，抓项目、抓企业、抓园区，以产值为衡量目标，缺乏综合评估。在产业链上有龙头企业、核心企业和配套企业，我们的重点应该是培育龙头企业和核心企业，带动配套企业发展。一些地方把主要精力放在抓产值高的加工、组装等一些配套性企业，但是往往利税少，产业受制约性大。部分领导忙于应付企业的具体问题，很少关注宏观产业发展战略，往往事倍功半。一些地方满足于按部就班的在现有基础上慢慢跟进，政策措施的本地话语不多，开拓性的工作力度不够，缺乏前瞻性的开拓勇气。

4、经济发展外部环境不优，问题依然突出。在中心城市、重点园区、重点保护企业的发展环境有所改善，但是，在我们调研的70多家企业中，企业反映的问题依然相当多。主要表现在行政不作为、慢作为、乱作为现象比较突出，各地反映最强烈的是审批程序太繁琐，时间拖得太长，一些政府部门官僚主义思想和衙门作风作祟，办事程序烦琐、办事效率低下。优惠政策不落实，有的甚至把优惠政策当作私人权力，想给谁就给谁。部门执法以创收为目的，名义上到企业“执法检查”，实际上是“执罚检查”，不交钱乱管事，交了钱就不管事。执法人员借企业办手续之机“索、拿、卡、要”。对外商投资者配套服务不到位，像长沙市一些外资企业、台资企业反映的车辆运营、城区通行证、子女上学、员工就业证办理、同城通兑信用证以及一些收费等问题，这些比税收优惠更能体现一个地方的环境优劣，往往被忽略了。

5、管理体制不顺，管理不到位。“双百工程”几乎涉及到全部政府职能部门，政府能提供的服务与企业对政府服务职能的要求差距很大。政府职能转变不到位，管理模式和管理方法不适应市场经济的要求。近年来，政府部门下放了一批行政审批权，改为备案制，但同时收紧了一些审批权，企业反映政府的管理模式没有很大的改观，企业没有享受到应有的便捷。一些部门将权力下放到行业协会或中介组织管理，但是企业普遍反映行业协会和一些官方的中介组织纯粹是“二政府”，收起钱来更加肆无忌惮。政府部门职能设置重复交叉，涉及企业的管理职能分别在发改委、经委、国资委、科技、农业等部门，企业申请项目资金往往多头申报，重复审批。在调研中，我们考察了长株潭部分大型国有企业，包括中联重科、株洲电力机车厂、株冶、株化、株硬、湘钢、湘潭电机等，我们发现国有企业的人、财、物涉及党委组织部门、政府的发改委、国资委、财政等，其中，作为出资人代表的国资委监管职能被弱化，对企业的具体监管又被人为强化，导致管得过多过死，又没有管到位。

三、长株潭三市推进新型工业化优劣势分析

随着经济全球化和区域一体化发展，以及新型工业化进程的推进，湖南原有的一些比较优势，像区位、自然资源、农业产业、人口和人才、科教等逐步消退。湖南工业的特点是，企业类型主要是资源依赖型、来料加工型、传统型。企业现代化水平不高，产业的区域影响力不大，环境保护压力大。我省处于工业化中期起步阶段，当前面临两次现代化的任务叠加，即传统农业向工业化过渡，以及工业化向新型工业化的过渡，传统工业化上百年的进步路径被压缩在不到30年内跨越，相应的发展问题和矛盾也被迅速累积和释放，其中最突出的就是资源短缺和环境污染所带来的一系列经济和社会问题。我省各地在省委、省政府的正确的战略指导下，以“双百工程”为突破口，不遗余力地扎实推进新型工业化，取得的成绩是令人鼓舞的，但是从我省“双百工程”涉及的项目看，冶金有色、机械制造、石油化工、建材造纸等属于资源依赖型重化工产业，在经济全球化和区域间的激烈竞争中，我们的一些比较优势在逐渐消退。像我省的丰富矿藏资源乱采乱挖现象比较严重，利用率不高，部分企业矿产原料主要依靠进口，像株冶原料的60%依靠进口。像原来基础比较雄厚的老工业基地株洲、湘潭大部分有过光荣历史的国有企业逐渐衰退，留给当地的是沉重的历史包袱和艰难的改革任务。湖南企业的现状，包括工业产值占GDP比重、规模工业产值、企业创新能力、产业集中度等指标衡量，在中部地区处于中间位置。但是，

（1）起点与基础。探索具有地区特色的新型工业化道路，首先要准确、全面地分析其起点与基础。判断一个地区工业化所处的阶段，关键是要总结工业化的特点并在此基础上确定阶段间转折点的特征，由此确定所研究地区工业化的阶段。主要依据有：总量指标（国民经济总体实力和人均水平）和结构指标（就业结构和城市化程度、消费结构、生产领域的结构变动等）。从相关研究结论看到，湖南处于工业化中期三阶段中的第二阶段起步时期（人均GDP超过1000美元的加速发展阶段）。

（2）区位环境。区位环境是指特定区位进行空间配置的外部约束因素。在不同的区位，人口分布、市场供求、资源分布等状况不同，从而区位利益就具有很大的差异。按美国区域经济学家埃德加.M.胡佛的总结，区位因素包括地区性投入、地区性需求、输入性收入和外部需求四个方面。湖南是珠三角向中部辐射的首要承接地，长株潭是中部最具发展潜力的核心城市群，在未来20-30年将要发展成为人口超过1000万的超级城市，必将成为中部经济、金融、贸易中心之一，国际国内的大企业大集团总部相对集中，科技力量雄厚，企业技术水平较高。湖南是泛珠三角的腹地，使湖南具有特殊的区位环境优势。但不久的将来，随着交通的更加便捷化，湖南这一区位优势将面临机遇和挑战并存的状态。

（3）生产要素、资源禀斌。综合古典经济增长理论和现代经济增长的不同流派，可影响区域经济增长要素可以概括为：自然条件和自然资源要素、劳动力要素、资本、技术、结构变化和制度安排。湖南自然矿产资源丰富，拥有丰富的劳动力资源，但开放性不足，资本流动不活跃。特别是在知识经济时代下，人才、管理、信息等现代生产要素变得越来越重要，湖南拥有明显的人力资源优势，以长株潭为主的30多所高校在校本科以上大学生超过12万，为湖南源源不断地输送高科技人才，为企业技术创新和产品研发创造了良好的条件。但是，同时，也存在人才结构不合理，高级职称人才和高级技术型人才短缺。近年来，产业结构、就业结构和组织结构的调整对地区经济增长产生积极影响。同时，开明、开放的省委、省政府造就了湖南这一制度创新的沃土。

（4）产业发展基础。湖南的工业基础主要是制造业。湖南的制造业起步早、基础好、发展快、专业门类较为齐全（拥有国民经济行业分类30大类中的28个大类）。经过几十年的发展和近几年的产业结构调整，已逐步形成了在国内外市场具有较强竞争力的工程机械、冶金有色、电子信息、生物医药、食品加工、纺织服装四大支柱产业和医药、化工两大主导产业。特别是近年来，高新技术产业发展很快，具有比较明显的产业优势。（见表2）

（5）发展空间。制约区域社会经济发展的空间因素复杂多样，既有区位社会经济主体运动造成的区位社会经济系统的相互作用，又有物质环境的空间分异形成的区位形态。并且，两者相互统一，形成一定时期的区位空间结构，并随着两者相互影响而发展变化。长株潭一体化的推进，尤其是长沙的“两区八园”、株洲的河西高新工业园区、湘潭的欧洲工业园区和九华工业区的规划建设，带来市区新一轮工业经济发展和工业布局调整的巨大空间。

（6）城市定位与个性。自古以来，湖南就是鱼米之乡，风景秀甲天下，长株潭就是一个旅游城市圈；都要求处理好"构筑大都市、建设新湖南"，发展旅游城市、环境立市与工业兴市的矛盾和统一。

（7）行政管理模式影响。湖南省的的市本级经济与县域经济发展不平衡。特别是一直采用的市管县的财政体制和税收管理模式，由此带来市、县（市）之间因利益之争出现发展经济方面的相互排斥，严重制约了区域整体竞争力的提升。

表-2     长株潭产业发展规划统计表

四、政策建议

长株潭在推进新型工业化进程中应该从四个方面突破：从调整发展思路上突破，主要体现在优势优先，新型带动。从加强主攻方向上突破，主要表现在引进战略投资者、发展优势产业集群、提升工业园区综合功能。从引导优势集中上突破，包括区域产业布局、政策扶持、资源配置、资金投入、品牌培育向优势产业、优势项目、优势企业集中。从实施综合治理上突破，从转变政府职能、培育市场经济体制、加强科技教育支持、扶持生产性服务业的发展、治理经济发展环境、加强基础设施建设等方面开展综合治理。因此，提出政策建议如下：

1、强化新型意识，突出带动作用。首先，要切实贯彻落实《中共湖南省委湖南省人民政府关于加速推进新型工业化进程的若干意见》精神，创造性的理解和运用《意见》精神。《意见》的指导思想和基本原则为走新型工业化指明了方向，必须坚定不移地长期坚持下去，关键是把“企业为主体，市场化运做，政府为引导”贯彻到战略规划、制定策略和具体工作中去，不能搞包办代替，强加予人。发展目标、工作重点、保障措施、强化领导等方面，要因地制宜、求真务实，开创新局面。认真搞好培育产业链和产业集群的深入研究，慎重决策，决不能把“龙尾”企业当“龙头”企业抓，决不能把产业聚合当产业集群抓。其次，必须切实贯彻落实“三个立足于”。“立足于现有基础”重点是现有大中型企业，其中重点又是国有企业，国有大中型企业是“包袱”，更是“财富”，要用真工夫，下大气力雷厉风行的解决国有企业问题，国有企业就会由“拖后腿”变成新型工业化的“急先锋”。原株洲湘江氮肥厂就是很好的例子。其三，正确处理好新型工业化与城市化、农业产业化、服务业现代化的关系。突出新型工业化战略的合规律性和前瞻性研究，把新型工业化与发展现代城市群、现代都市结合起来，把新型工业化与农业产业化、新农村建设结合起来，把新型工业化与发展生产性服务业、提升传统服务业结合起来。

2、做好产业整合文章，打造大产业集群。一是打造优势产业“旗舰”。湖南优势明显的有色、先进制造，具有清晰的产业链分工，产生了明显的产业集聚效应，具备了形成产业集群发展的研发、配套、资源优势，是湖南做大做强产业的主攻目标。二是做好区域产业布局研究和规划。3＋5城市群能否崛起，就看能否形成产业发展合力。从3＋5城市群地域特征上看，产业布局大致可以划分为长株潭总部经济核心区、产业龙头企业和产业核心企业聚集区；环洞庭湖优势产业配套区和次优势产业区，重点以化工、轻纺、造纸、农产品加工为主；湘中优势产业配套和协作区，重点以钢铁、能源、制造为主。同时，要谋划3＋5城市群产业对接珠三角，承接珠三角的产业转移，对接东盟自由贸易区，开拓东南亚市场，也要借助这个平台把湖南的产业推向国际市场。三是加快园区二次创业。按照新型工业化的要求，建设节能、节地、节水循环型、节约型园区，重点打造长株潭产业聚集、人气聚合的工业新城。四是整合优势产业、新型产业。当前要抓好工程机械制造业的战略协作工作，在科技攻关、技术创新、产业配套、公共平台、品牌宣传、对外营销等方面开展战略协作。推进电力机车、轻轨战略合作工作，通过以资本、技术、市场拓展的强强联合，形成战略联盟。加强新能源、新材料产业的联合攻关和市场开发。株洲和湘潭电机集团同时上马开发风能发电设备，双方各有所长，但由于前期开发投入较大，都有意寻求合作者。

3、着力改善环境，营造创业乐园。培育推进新型工业化的优良发展环境，切实做好“一个营造，三个搞活”。即营造优良的政务环境，搞活发展政策、搞活融资投入、搞活人才引进和培育。针对行政不作为、慢作为、乱作为现象，严格依照《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》执行处罚。针对政务环境中的审批环节太多，审批周期太长的弊端，设立“双百工程”绿色通道，准用省重点工程绿色通道的做法。推行网上审批，集中审批，实行审批流程作业，并实时公开。开展建设效能政府工程，加大人大、政协、民主党派、人民团体、协会组织对政府部门监督和评议力度，广泛发动新闻舆论以及人民群众参与公开评议政府效能活动。落实《湖南省行政执法评议考核办法》，建立优化经济发展环境，规范涉企行政执法检查与收费七项制度，包括工业园区企业行政执法检查备案制度、同城一家检查制度、行政执法检查预告制度、重大行政处罚公开听证制度、规模工业企业非税收入统收制度、公安派出所对辖区内企业周边环境联系与跟踪服务制度、监察机关对重点企业联系与跟踪监察制度。

4、理顺管理体制，深化企业改革。在当前涉企职能部门职、责、权不协调的情况下，有必要建立经常性联席会议，针对省、市重点项目工程、“双百工程”和产业布局、培育、整合等集体研究，确定牵头部门和责任人，工作进度纳入工作业绩考核。加快和深化国企改革，必须克服国企改革疲劳症，无庸讳言，一些国企改革改成了“夹生饭”，必须再添一把柴，才能免于功亏一篑。一方面，必须要有时不我待的紧迫感，设立国企改革的时限，加快未改革国企的改制工作，对省属、市属企业设立一企一专户，将有关职能部门责任和责任人纳入专户，对企业实行一站式服务，提高效率，简化程序，尽快解决历史遗留问题，解决企业的现实困难。另一方面，对已经改制的国企要进一步深化制度建设，建立现代企业制度，实现从传统国企向现代国企转变。

5、注重政策实效，狠抓政策落实。突出措施的实效性和执行性。必须改变重宏观研究，轻微观研究的现象，“双百工程”是在省委、省政府抓重点工程、抓标志性企业做法上的提升，体现了“优势优先”的发展思路。但是，在具体执行上更多的用的老办法，给人感觉只是换了个说法，没有体现出“新型”和“带动”特点。建议把“双百工程”企业在产业归类的基础上，再根据企业管理水平、技术水平、创新能力、市场前景和发展潜力、环保节能减排、社会责任等指标，由专家进行综合评估，划分为一、二、三类，把政府的各项扶持政策、优惠政策分解到每一类，企业在享受相关政策时就可以对号入座，减少中间环节，减少权力寻租机会，减少企业交易成本。

6、创新工作方法，切实加强领导。切实改变把加强领导变成领导全部上到一线抓工业的做法，建立科学合理，分工合作、专业对口、各负其责、齐抓共管的新领导格局。实践证明，领导联系企业制度实效性不高，单个领导的表态往往因职能不同而难以落实。建议建立省级、市级领导定期会商制度，协调解决企业发展、项目建设、产业培育方面的实际困难和问题，会商结果以文件的形式下发各部门执行。